PPP新规来临 作用和影响到底几何

自今年暂停入库 PPP 项目以来，PPP 模式已面临整体停滞长达半年之久。然而，近期这一局面出现了转机。11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“指导意见”），对 PPP 模式的机制进行了大幅修改，使 PPP 模式在政策层面有了新的调整。

《指导意见》提出，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

政策中所提到的各类行业，在新PPP模式下如想不依赖于政府可行性缺口补助，则对应的收益来源将主要分为两类，即“市场运营收益”和“土地增值收益”。

其中，市场化消化的关键在于用户的支付能力和支付意愿，这要求项目必须提供高质量、高效率的服务以吸引用户并保持其运营的可持续性。这样的直接收费机制可以比较简单且清晰的对未来收入预期进行预测，从而评估项目的财务可行性。

土地增值消化的关键在于项目建设对于原有地块具有商业价值加成效果，这要求项目在前期可研立项过程中必须充分考量新增项目与地块原有特征属性之间的协同效应。这样的间接收费机制相对模糊，与“市场化消化”类型相比更难对未来收入进行预测，且由于仍处在“土地逻辑”框架下，测算未来收益预期时还需补充考虑房地产市场景气度等宏观因素，预测难度相对更大。

此外，《指导意见》还强调，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

这种依托项目实际对参与主体进行分类的设计体现了政府在维护社会稳定和提高服务质量方面的双重考虑。由于政府在提供公共产品或公共服务时可能会存在效率不高的问题。而民营企业的参与可以提供更多的创新策略和效率激励。此外，通过确保民营企业拥有一定比例的股权参与，可以引入市场监督机制，减少政府提供产品或服务时可能出现的行政决策周期过长、效率低下等问题。

此外，为保证民营企业基于股权的话语权、以及基于运营收益的股权分红得到有效落实，鼓励民营资本充分发挥主观能动性，在股权及股权分红方面，可采用“同股不同权”（如小股操盘）、“同权不同分红”（如设置业绩比较基准，民营资本可获得额外的超额收益）等方式对民营资本在运营阶段进行进一步激励。

新政策的分层设计，显示了政府在面对不同市场条件和行业特性的PPP项目时，试图通过精确调节民营资本的参与度，以实现在不同领域中效率和公共利益的平衡。这种策略体现了政府对市场经济原则的尊重，同时也显示了对保障公共利益的坚持。在这种体系下，未来PPP市场中民营资本的参与热情或可得到升温，或将有助于提升相关项目的经营效率，进而带动相关行业的景气度水平向积极方向发展。

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